Социальное страхование
При страховании на случай болезни взносы между работником и работодателем также
распределяются в равной доле, но при этом превышение некоторого предела дохода
работника может освобождать его от самой обязанности застраховываться – ему
предоставляется право осуществлять это на добровольной основе. Взносы же по
страхованию от несчастных случаев уплачиваются только работодателем (предприятием),
и размер взноса начисляется на фонд заработной платы предприятия.
Система социального страхования обычно регулируется действующим Кодексом
социальных законов. В том числе, при страховании от несчастных случаев в мировой
практике наиболее часто используются так называемые дифференцированные нормы
страховых выплат, которые исчисляются в зависимости от уровня травматизма и
профессиональных заболеваний, полученных вследствие вредности производства. Здесь
помимо общих норм, разрабатываемых для отрасли, они определяются для каждого
конкретного предприятия.
Дифференциация страховых тарифов, включающая как карательные, так и
поощрительные меры, может быть значительной. В ФРГ она колеблется в среднем от 0,6
до 16% от фонда заработной платы предприятия, в Финляндии - от 0,3 до 11%, в Японии
- от 1 до 15%, в Испании - от 0,9 до18%. Это стимулирует руководство предприятий к
снижению размеров страховых взносов – через улучшение условий труда и уменьшения
вредности производства.
Получаемые от штрафных санкций средства направляются на проведение кампаний по
безопасности труда, на соответствующие научные исследования. И такой опыт работы в
области страхования от несчастных случаев на производстве доказал свою эффективность.
Он не только обеспечивает высокий уровень социальной защищенности трудящихся, но и
стимулирует работодателей к дальнейшему улучшению условий труда.
Не менее интересен и опыт страхования по безработице, который предоставляет
"изобилие обеспечения": рабочими местами и денежными выплатами безработным;
пособия частично безработным; финансовая помощь безработным, "впавшим в состояние
бедности"; меры по переобучению и дальнейшему трудоустройству; оказание помощи в
круглогодичной занятости - в строительстве; выплаты за простои в плохую погоду;
выплаты 3-х месячных пособий перед ликвидацией предприятия-банкрота, неспособного
обеспечить заработки, и др.
Подобное многообразие становится возможным в условиях развитых рыночных
отношений, и вследствие того, что эти страны не переживали столь бурных реформаций.
Хотя принципы построения системы социального страхования во многом схожи с
существовавшими в России в начале ХХ в., которые необходимо возрождать сегодня, но с
учетом современных реалий.
Социальное страхование, как институт социального партнерства и солидарности
Основные вопросы социальной политики
При переходе от тоталитаризма к демократии резко обострились проблемы социальной
защищенности населения, начиная с того, что уровень совокупного дохода зачастую не
достигал прожиточного минимума, и заканчивая недопустимо низким уровнем охраны
труда, медицинского обслуживания, социального страхования и пр. При этом реформы в
области социального страхования, характеризовались бессистемностью, и
сопровождались неэффективностью использования ничтожно малых средств.
В это время от государства требовалось проведение грамотной социальной политики,
важнейшим направлением которой должна была стать защита и работающего, и
неработающего населения, с учетом различий в механизмах ее осуществления. Если
социальная помощь – это известный в условиях России институт попечительства и
вспомоществования, то социальное страхование должно было вписываться в рыночные
отношения. Но "с начала перестройки наибольшей критике подвергалась именно
социальная политика", хотя основное внимание здесь обращалось на сокращение
размеров социальных программ (без чего, в принципе, не обойтись), а также на резкий
контраст современных социальных гарантий с существовавшими в советский период.
Автор, в данном случае, выделяет принципиально иной аспект, а именно – на начальной
стадии перехода к рынку доминирующей выступала финансовая политика, в том числе,
направлена она была на сокращение дотаций убыточным предприятиям, расходов на
военные нужды, а также на закрытие предприятий-банкротов. Социальная же политика
была "привычно" отодвинута на задний план, что в итоге привело к еще большей
незащищенности людей и впоследствии потребовало уже иных мер защиты.
Осознание этого факта заставляет социальную политику активироваться, но эффективной
она так и не получается по многим причинам. Во-первых, из-за недостатка бюджетных
средств. А во-вторых, государство вновь попыталось разрешить весь комплекс проблем
социальной защиты привычным административным путем, что уже не могло принести
ощутимого успеха. Можно констатировать, что роль государства в области социальной
защиты сегодня фактически не изменилась, но при этом уменьшилась его
результативность, и во многом это обуславливается неэффективностью подобного
подхода в условиях развития рыночных отношений.
Подтверждением сказанному может служить тот факт, что вопреки Генеральному
соглашению о трехсторонней комиссии Правительство по прежнему пытается
командовать общественными фондами. Более того указом Президента осуществляется
консолидация 4 фондов с госбюджетом (с целью упорядочения контроля за
расходованием средств). Но социальная защищенность от этого не улучшается.
Обостряющиеся в ходе проведения общественных реформ проблемы социальной защиты
вынуждают органы государственной власти к введению ряда законодательных актов,
указов Президента, постановлений и распоряжений Правительства РФ. Но с их помощью
довольно часто решались какие-либо наиболее злободневные и конкретные социальные
вопросы, в том числе в режиме "пожара".
Главной ошибкой современных реформаторов, в целом, можно считать выдвижение в
качестве приоритета реформ не труда, а капитала, в том числе – именно ему оказывается
помощь всеми силами государства. В результате труд начинает испытывать двойное
давление. Это позволяет определить период реформ как "антисоциальную эпоху", как
"либеральный тип капитализма, помноженный на тоталитарную мощь государства при
подавлении прав трудящихся".
При этом "массовое нарушение прав человека на труд и достойное его вознаграждение, на
безопасные условия труда, на достаточный уровень социальной защиты" ведет к
экономической деградации и установлению диктатуры. Подобная модель может означать
- крах развития производительных сил, а равно и всей социальной политики.
Но самое грустное, что таким образом Россия может "превращаться в страну
колониального типа с неконкурентоспособной промышленностью, в источник дешевой
рабочей силы и дешевого сырья для других государств" – об этой угрозе речь шла в
разделе, посвященном национальной безопасности.
Возможность стать более действенной социальная политика приобретает лишь в
последние годы, при обсуждении Программы социальных реформ в РФ до 2000 г.,
разработчики которой стремились придать экономическим реформам столь необходимую
социальную направленность. Помимо того, сегодня подготавливается к принятию новый
закон, направленный на реформирование системы социальной защиты и введение единого
учета форм и средств социального обеспечения, их дифференциацию в зависимости от
условий труда. Но говорить о создании целостной концепции системы социальной защиты
все же еще не приходится.
Проведение реформ системы социальной защиты должно базироваться на двух
основополагающих принципах - на индивидуальной ответственности и на солидарности
всех членов общества. Работающие, работодатели и государство должны решать эти
важные проблемы, исходя из собственных возможностей и интересов. При этом
необходимо достижение равновесия интересов, согласованности их действий и
гармонизации всех видов ответственности: личной, коллективной, общенародной.
Конечно, в переходный период к более совершенной системе социальной защиты,
потребуется осуществлять перераспределение ресурсов для сохранения необходимого
уровня и качества жизни, но при условии поощрения фактора накопления средств каждым
субъектом. Соответствующие перемены необходимы и в области социальной политики, ее
правового обеспечения.
Таким образом, несмотря на то, что в сложных социально-экономических условиях
преобразования нашего общества все же была проведена определенная работа по
стабилизации общественного развития, она не смогла стать эффективной.
Неразрешенными остались основные вопросы социальной политики: развития системы
социального страхования, ее фондообразования, определения основных субъектов,
системы социальных рисков.
Социальное страхование, как институт социального партнерства и солидарности
Развитие и совершенствование системы социального страхования
Успех социальной защиты в нашей стране во многом зависит от ее организации, от
соответствия структуры этой системы изменившимся условиям. Для того, чтобы
социальное страхование определилось как социальный институт, необходим ряд
предпосылок: экономические условия, осознанность обществом важности самой
социальной защиты и процесс самоорганизации трудящихся (например, в форме
профсоюзов), соединенный с движением сверху.
Социальное страхование, по сути - это институт социального партнерства, солидарности
и соглашения. Для его функционирования в рыночных условиях, как свидетельствует
мировая практика, самым надежным и испытанным методом является трехканальное
формирование фондов, когда большая часть нагрузки приходится на нанимателей, а
меньшая распределяется между работниками и государством. Но ввиду многочисленных
сложностей переходного периода рассчитывать на его быстрое внедрение не приходится.
Эта финансовая модель должна вводиться поэтапно.
Основные положения Концепции социального страхования, предлагаемой здесь к
рассмотрению, состоят в следующем:
Первое - социальное страхование должно разделяться на отдельные виды: медицинское
страхование; страхование на случай безработицы; страхование пенсий (где должны
учитываться разные причины выхода на пенсию); страхование по болезни (временная
утрата трудоспособности); страхование от несчастных случаев на производстве – они
могут носить характер производственных травм или профессиональных заболеваний и
повлечь как временную, так и постоянную утрату трудоспособности. Последнее следует
выделить в отдельный вид страхования – ввиду специфики его природы.
Второе – в основе разделения социального страхования на виды должны лежать
конкретные социальные риски как "функциональный признак защиты".
Третье – учитывая разнообразие условий труда и природно-климатических зон в России,
предлагается ввести три обязательных формы страхования - общего, профессионального
и территориального.
Реализация этих концептуальных принципов потребует разработки законодательного акта
"Основы социального страхования в РФ" как некоторого "кодекса", базового закона, на
основе которого должны разрабатываться различные виды (системы) социального
страхования и соответствующие нормативные акты. Первый этап реформирования
системы социального страхования должен включать в себя следующие неотложные
задачи реформирования:
- выведение органов страхования из-под непосредственного государственного
руководства, и подтверждение их автономности;
- создание системы социального страхования от профессиональных рисков,
производственных травм и профессиональных заболеваний;
- приведение в соответствие финансового обеспечения профессиональных и региональных
выплат, т.е. досрочных, пенсий, пенсий за выслугу лет – с численностью работников,
пользующихся этими правами, и с критериями профессионального риска;
- создание механизмов защиты средств социального страхования от инфляции;
- на межотраслевом и межрегиональном уровнях создание центров реабилитации и
научно-исследовательских центров для изучения проблем развития социального
страхования;
- для самозанятого населения создание специальных региональных и отраслевых касс для
сбора средств и для осуществления выплат по социальному страхованию;
- организацию социальных судов для разрешения споров в области социального
страхования.
Меры по дальнейшему совершенствованию тех или иных его видов и форм необходимо
осуществлять уже в полном соответствии с общей социально-экономической политикой
страны. Важнейшими методологическими подходами по развитию и совершенствованию
системы социального страхования, выработанными на базе анализа зарубежной практики,
предлагается считать такие:
- согласованность действий правительственных, предпринимательских и профсоюзных
структур, всех членов общества;
- гармонизацию отношений основных субъектов: трудящихся (их семей), работодателей и
государства;
- совершенствование механизмов социальной защиты, которое возможно при
органическом сочетании систем социального страхования и социальной помощи.
Международный, а равно и отечественный опыт позволил выработать некоторые
основные принципы социальной защиты трудящихся, которые здесь приводятся в
наиболее общем виде: социальная ответственность государства и общества по отношению
к личности и ее правам, социальная справедливость, всеохватность и обязательность
социального страхования, разноадресность, многосубъектность социальной защиты и
солидарность самих субъектов, свобода трудящихся в сочетании с их личной
ответственностью.
Успешность создания новой модели социального страхования, соответствующей
рыночной экономике будет определяться проведением таких важных мероприятий, как:
- определение роли, прав и обязанностей основных субъектов страхования - работников,
работодателей, страховых организаций и государства;
- обоснование основных видов социального страхования как самостоятельных
автономных систем социальной защиты;
- определение минимальных норм социальной защиты в случае утраты трудоспособности,
круга лиц, подлежащих обязательному страхованию, порядка назначения пособий, а также
оказания всех видов социальной помощи;
- определение основных источников финансовых поступлений в фонды страхования,
обоснование социально-справедливой модели распределения финансового "бремени"
между работодателями, застрахованными и государством, достижение на этой основе
социального консенсуса по доле вкладов всех заинтересованных сторон;
- определение состава и структуры органов страхования, их функций, прав и полномочий,
ответственности, условий и субъектов правопреемства, гарантов финансово-правовой
стабильности и надежности социальной защиты.
Следует заметить, что сама необходимость реформирования системы социального
страхования вызвала бурный рост законотворческой активности различных общественных
субъектов, причем каждый их них, как показал анализ, стремился в этой области
реализовать, прежде всего, свои интересы, на чем представляется необходимым
остановиться кратко.
Изучение вариантов законопроекта "Основы социального страхования в РФ" показало,
что главной целью разработчиков было - управление социальным страхованием, в том
числе, наибольшее внимание уделялось финансовой стороне: определению источников и
размеров выплат страховых сумм. Практически во всех законопроектах социальная
защита ориентирована, прежде всего, на преимущественное обеспечение общественных
интересов, причем основное внимание оказалось направленным на социальное
обеспечение.
Наиболее "знаменательными" ошибками можно считать отсутствие определения таких
основополагающих понятий, как "застрахованное лицо", "социальный риск утраты
трудоспособности", "страховой случай", "страховой полис", "страховое возмещение".
Часто нет четкой структуры и сформулированных задач или функции страховой
организации.
Не предусмотрена возможность влиять на повышение социальной защищенности ни для
профсоюзного комитета и иных общественных организаций, ни для трудового коллектива,
ни для самого застрахованного, в том числе, причины понесенного ущерба не разделяются
на объективные и субъективные. Таким образом, разработчики продемонстрировали не
только непрофессиональность, но и неготовность к солидарности в области социальной
защиты.
По мнению же автора, в законопроекте следует отразить следующие основные принципы
социального страхования:
- всеобщий и обязательный характер социального страхования, доступность реализации
прав на обеспечение по социальному страхованию;
- обязательного и добровольного видов социального страхования, равноправие и
многообразие форм;
- государственная гарантия стабильности системы, уровня обеспечения по обязательному
социальному страхованию;
- автономность и самоуправляемость различных систем социального страхования.
Социальное страхование, как институт социального партнерства и солидарности
Система социального страхования – довольно сложное образование, и при ее создании
важно учитывать позитивный отечественный и зарубежный опыт, особенности
переходного периода и обеспечения действенной защиты в перспективе. Предлагаемая
схема ее организации представляет собой попытку увязать эти объективные трудности, а
также требования всех заинтересованных субъектов.
Данная система должна строиться на демократических принципах, которыми
предлагается считать: ее независимость от государства; многосубъектность и
солидарность; справедливость социальной защиты; автономность управления; наличие
системы добровольного страхования в дополнение к обязательной форме, но при условии,
что обязательное страхование не будет недостаточным для обеспечения необходимой
социальной защиты.
В системе также предложено использовать принцип трехсубъектного взаимодействия –
при котором отношения между двумя любыми субъектами осуществляются посредством
любого третьего субъекта, при условии их взаимной независимости друг от друга и
обладании своей областью действий. В качестве субъектов взаимодействия будут
выступать: 1) законодательный орган; 2) Правительство РФ; 3) Федеральный фонд
(отраслевые, территориальные фонды и их филиалы), страховая организация; 4) страховая
касса (на предприятии, территориальная или отраслевая); 5) работник, застрахованный; 6)
работодатель, страхователь (предприятие, организация); 7) общественные организации.
Государственный фонд социального страхования и все его отделения являются
самостоятельными юридическими лицами, деятельность которых регламентируется их
уставами. Государство лишь вправе осуществлять ее законодательный контроль. Право
контроля (но не управления) также имеют общественные организации, представляющие
интересы страхователей и страхуемых.
Фонд (его правление) определяет основные направления деятельности, координирует
действия основных субъектов, управляет финансами и всей системой социального
страхования. Правление избирается общим собранием его участников - страхователей и
страхуемых, а для выполнения текущей деятельности формирует исполнительную
дирекцию на контрактной основе.
Для усовершенствования функционирования всей системы социального страхования
Фонды обладают правами: законодательной инициативы, обращаться с предложениями в
органы исполнительной власти всех уровней, вступать в отношения с федеральными,
региональными, территориальными административными органами управления, а также с
общественными организациями, имеющими сходные с системой социального страхования
задачи.
Право принятия решения о создании фонда социального страхования (а равно и его
ликвидации) принадлежит исключительно общему собранию (конференции)
страхователей и страхуемых. Государство имеет право на его ликвидацию лишь при
нарушении им законодательства.
Для обретения структурой социального страхования большей гибкости и дееспособности
предложено ввести принцип конкуренции, в соответствии с которым страхователям и
страхуемым предоставляется право выбора фонда социального страхования по
обязательному социальному страхованию, при этом фонды не имеют права отказать
участникам ни в приеме, ни в выходе из их состава.
Большей гибкости также может способствовать создание негосударственных фондов
социального страхования с обязательствами дополнительного обязательного страхования.
Они могут образовываться работодателями и работниками помимо и вне независимости
от государственного фонда, а на предприятии функционировать в рамках страховых касс.
Строго говоря, функции фондов и страховых касс сегодня не разделяются, и основные
средства, равно как и работа по обеспечению защиты – остаются за страховыми кассами (в
фонд отчисляется лишь процент, установленный на основе достигнутого соглашения и
договора).
Страховые кассы управляют средствами, поступающими по различным фондам
социального страхования, производят выплаты страховых сумм и пособий, но не
объединяют все страховые взносы в единый страховой сбор на уровне страхователя. Они
независимы от администрации, и свою деятельность организуют исключительно на
принципах функционирования государственного фонда и собственных уставов.
Работодатель и работники входят в правление страховой кассы и осуществляют контроль
за ее деятельностью.
Для обретения же системой прочности и надежности, фондам, а равно и страховым
кассам, предложено предоставить право коммерческого управления финансами
социального страхования, но при условии преимущественного направления прибыли в
систему социального страхования. Это повысит уровень социальной защиты и обеспечит
фондам дополнительную конкурентоспособность.
Для придания данной модели законченного вида необходимо ввести правовое
определение этой системы и ее субъектов. Система социального страхования автономна и
независима – в рамках закона, а ее субъекты – в рамках своей компетенции, определяемой
законом, его подзаконными актами и уставами. Взаимодействие осуществляется
добровольно, на основе заключаемых договоров с установлением видов ответственности.
При участии органов социального страхования в коммерческом управлении средствами их
деятельность подпадает под действие соответствующих законов.
Каждый трудящийся гражданин обязан быть застрахован, в том числе, лица, занятые
индивидуальной трудовой деятельностью; последние выступают и в роли страхователей,
и застрахованных в одном лице. При наступлении страхового события застрахованный
имеет право на получение возмещения понесенного им ущерба в результате временной
потери трудоспособности, а также иных пособий в соответствии с предлагаемым
перечнем.
Контроль за деятельностью системы социального страхования и ее субъектов состоит из:
внешнего и внутреннего контроля (включая самоконтроль), с этой целью на различных
уровнях создаются контрольно-ревизионные службы, а разрешение споров должно
осуществляться с помощью специальных судов.
Предложена следующая схема финансового обеспечения системы социального
страхования. Страховой тариф должен состоять из двух частей: некоторой постоянной
величины, учитывающей специфику отрасли, и переменной, отражающей условия труда
на конкретном предприятии и включающей "карательные" и "поощрительные" меры.
Размер пособий по социальному страхованию может базироваться на таких факторах, как:
размер заработной платы работника, характер его потребностей, трудовой стаж, который
со временем будет заменится стажем страховым и др. Необходимо также способствовать
расширению видов социальной реабилитации.
Средства социального страхования, отчуждаемые на законном основании, и выделяемые в
отдельную статью доходов, не облагаются налогами и не могут быть использованы вне
системы социального страхования. Они становятся собственностью застрахованного,
накапливаются и не подлежат изъятию. Это заставит работника экономить средства и
осуществлять контроль за их расходованием. В результате работник включается в систему
социального страхования как ее полноправный участник. Впоследствии застрахованный
может использовать их в самой системе социального страхования даже на самые
экзотические потребности (пластические операции, дорогостоящие медицинские
процедуры, лечение и отдых в санаториях и на курортах с семьей в любых точках земного
шара).
Предложенная модель представляется соответствующей сегодняшним потребностям
социальной защиты и вполне реальной для ее воплощения в жизнь. Как сложится
дальнейшая экономическая политическая, и социальная структура общества, сказать
сложно. Но здесь учтены наиболее важные тенденции, складывающиеся в обществе,
позитивный отечественный и зарубежный опыт. Подобная модель может способствовать
не только выходу общества из сложившегося кризиса но и его дальнейшему
прогрессивному развитию.
|
